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 MPIfG - Aus der Forschung - Themen

 

 

Finanzmarktkrise und Reformpolitik
Treibende und hemmende Kräfte des institutionellen Wandels


Renate Mayntz
 

 
Der drohende Zusammenbruch des internationalen Finanzsystems im Jahr 2008 wurde allgemein als eine globale Krise wahrgenommen. Sie gewann schnell öffentliche Aufmerksamkeit und forderte zu politischem Handeln heraus. Zuerst bemühten sich Regierungen um die Eindämmung der Krise, indem sie das Bankensystem stützten und die Kaufkraft stärkten. Experten und Sozialwissenschaftler begannen, die Ursachen der unerwarteten, ja für viele völlig überraschenden Entwicklung zu analysieren. Bald war man sich einig, dass die unzureichende Regulierung der international expandierten Finanzmärkte eine wesentliche Krisenursache war; eine Regulierungsreform schien deshalb dringend erforderlich.
 

 

Forschungsnetzwerk „Institutioneller Wandel von Finanzmärkten“


 
Das rief Soziologen, Politikwissenschaftler und politische Ökonomen auf den Plan, die den von der Krise ausgelösten Prozess institutionellen Wandels der Finanzmarktregulierung analysierten. Vielerorts wurden einschlägige Projekte gestartet. Das Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung entschied sich 2009, Forscher aus mehreren Ländern einzuladen, den auf mehreren politischen Ebenen zugleich beginnenden Prozess institutionellen Wandels gemeinsam zu untersuchen. Im Februar 2010 trafen sich unter der Leitung von Renate Mayntz siebzehn Forscher aus sechs Ländern zu einem Workshop, um ein vom Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung finanziell und administrativ unterstütztes Forschungsnetzwerk zu etablieren. Ziel des gemeinsamen Bemühens war es, ein umfassendes Bild des von der Krise ausgelösten Wandels der Finanzmarktregulierung auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene zu gewinnen. Die Ergebnisse dieses Vorhabens wurden auf zwei Workshops präsentiert, die Anfang 2011 am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung stattfanden, und in noch einmal überarbeiteter Form im Frühjahr 2012 in dem Buch Crisis and Control: Institutional Change in Financial Market Regulation publiziert.
 

 

Reform der kleinen Schritte und Wechsel der Entscheidungsarenen


 
Ziel der 2009 beginnenden Bemühungen um eine Reform der Finanzmarktregulierung war es, das Krisenpotenzial des internationalen Finanzsystems zu bannen. Die anfangs für nötig gehaltenen Reformen waren radikal und umfassend, aber schon im Herbst 2011 konstatierten außenstehende Beobachter ebenso wie die in dem Forschungsnetzwerk zusammengeschlossenen Autoren, dass es wohl keine grundlegende Reform geben würde. Zu diesem Zeitpunkt begann die Staatsschuldenkrise die Finanzmarktkrise in der öffentlichen Aufmerksamkeit in den Hintergrund zu drängen. Die zuvor für die Vergabe riskanter Kredite an Hypothekengläubiger gescholtenen Banken wurden jetzt gedrängt, riskante Staatspapiere zu kaufen; im Fall griechischer Staatspapiere sollten die privaten Banken sogar freiwillig einem Schuldenschnitt zustimmen. Das alles vertrug sich schlecht mit radikalen politischen Eingriffen. Kam der Reformprozess jetzt vollends zum Stehen?
 
Um das festzustellen, wird im Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung der Fortgang der politischen Bemühungen um eine Finanzmarktreform seit dem Ende des Netzwerkprojekts und der Publikation seiner Ergebnisse beobachtet, wobei das Schwergewicht auf der internationalen Ebene liegt.
 

« Der Prozess der Regulierungsreform lief unterhalb der Aufmerksamkeitsschwelle der großen Politik weiter. »


 

 
Abb. 1: Themen der G20-Gipfeltreffen
 

 

 
Wie Abbildung 1 zeigt, hat sich im Laufe der Zeit das Schwergewicht der Reformdiskussion in den Treffen der Regierungschefs der G20, dem seit Beginn der Krise ins Zentrum der Reformbemühungen gerückten internationalen Gremium, von der zuerst dominierenden Finanzmarktregulierung auf andere Themen verschoben. Aber der Prozess der Regulierungsreform kam nicht zum Stehen, sondern lief unterhalb der Aufmerksamkeitsschwelle der großen Politik Schritt für Schritt weiter. Zuerst hatte das Interesse drei relativ einfach zu identifizierenden Krisenfaktoren gegolten: den Anreizen, die Bankmanager und Händler zu riskantem Verhalten verführen, der zu geringen Eigenkapitalausstattung der Banken und der Bewertungspraxis von Rating-Agenturen. Zu diesen Faktoren hat es inzwischen auch Reformentscheidungen gegeben. So wurden die Eigenkapitalvorschriften für Banken verschärft, und neue Regeln für die Vergütung wurden verabschiedet. Schwieriger war es, Reformvorschläge für die Schattenwirtschaft und hochgradig verflochtene Finanzinstitutionen zu entwickeln, die too big to fail waren und daher ein Risiko für die Finanzmarktstabilität insgesamt darstellten. Abbildung 2 zeigt, dass im Laufe der Zeit auch zu solchen Themen auf internationaler Ebene konkrete Reformvorschläge formuliert wurden.
 

 
Abb. 2: Veröffentlichungen von Standards, Prinzipien und Empfehlungen in der globalen Finanzmarktregulierung
 

 

 
Die sichtbarste Veränderung in der Finanzmarktregulierung seit Beginn der Krise ist der Wechsel der für die Regulierung relevanten Entscheidungsarenen. Fragen der Finanzmarktregulierung, die vorher als technisch betrachtet und von Experten entschieden wurden, wurden von Regierungschefs in Gipfeltreffen der G20 und in nationalen Parlamenten behandelt. Organisatorische Veränderungen wie die Gründung neuer Behörden oder Gremien fanden vor allem auf nationaler Ebene statt. In der EU wurden die bisherigen, mit der Aufsicht über die verschiedenen Sektoren des Finanzsystems befassten Ausschüsse in Behörden verwandelt, die begrenzte Entscheidungsvollmachten haben. Außerdem wurde eine neue Instanz, das European Systemic Risk Board, geschaffen. Auf internationaler Ebene entstanden keine neuen Gremien, aber die Gewichte zwischen den bestehenden Organisationen verschoben sich. Der Internationale Währungsfonds (IWF) übernahm neue Aufgaben, während der bisher im Windschatten des öffentlichen Interesses agierende Basel-Ausschuss, die bisher mit nachrangigen Regierungsvertretern besetzten G20 und das eher unbekannte Financial Stability Forum unter neuem Namen und mit mehr Kompetenzen ins Zentrum der Reformbemühungen rückten.
 

« Die sichtbarste Veränderung in der Finanzmarktregulierung ist der Wandel der Entscheidungsarenen. »


 
Nimmt man zusammen, was seit Ausbruch der Finanzkrise an Reformen auf den Weg gebracht wurde, dann erschöpft sich der institutionelle Wandel in der Finanzmarktregulierung in einer Vielzahl eher kleiner Schritte. Sehr bald schon wurde bezweifelt, dass das Getane ausreicht, um das riskante Verhalten von Banken einzudämmen, die von „systemisch bedeutsamen“ Finanzinstitutionen ausgehende Gefahr zu beherrschen und drohenden Kettenreaktionen einen Riegel vorzuschieben. Das waren die Probleme, die durch die Regulierungsreform gelöst werden sollten; in den Augen vieler Experten hat sie darin versagt. Warum?
 

 

Die Finanzmarktregulierung bleibt hinter den Erwartungen zurück


 
Ein wichtiger Grund sind die unterschiedlichen Interessen der einzelnen Länder in Bezug auf Art und Umfang einer Reform. Nicht für alle durch das Forschungsnetzwerk behandelten Länder war die internationale Finanzkrise ein Schock mit gravierenden ökonomischen, fiskalischen und ideologischen Folgen; eine Reform erschien daher nicht überall gleich wichtig. Hinzu kamen kontingente politische Faktoren wie das Bevorstehen einer landesweiten Wahl oder das Kräfteverhältnis zwischen Regierung und Opposition. Widerstand gegen Pläne einer verschärften Regulierung war von der Finanzindustrie zu erwarten. Die sprach zwar nicht immer mit einer Stimme und fand sich außerdem in einer Lage, in der sie als Verursacher der Krise kaum die öffentliche Meinung für ihre Verteidigung mobilisieren konnte. Doch die Informationsasymmetrie zwischen Regulierern und Regulierten bot der Finanzindustrie schon früh die Chance, aufgrund ihrer unbestreitbaren Expertise anscheinend glaubwürdig mit gravierenden ökonomischen Folgen einer sie zu stark beschränkenden Regulierung zu drohen. Entsprechende Horrorszenarien wurden nicht nur in offiziellen Verlautbarungen von Vertretern der Finanzindustrie verbreitet, sondern politischen Akteuren auch in vielfältigen informellen Kontakten vermittelt. Angesichts des allgemeinen Strebens nach nationaler Wettbewerbsfähigkeit musste die Furcht vor Wachstumseinbußen bremsend auf den politischen Reformeifer wirken. Hinzu kam, dass die Finanzmarktkrise in vielen Ländern zu erhöhten Staatsschulden führte. Die durch die Finanzmarktkrise verschärfte, aber nicht allein durch sie verursachte Staatsschuldenkrise brachte hoch verschuldete Staaten in unmittelbare Abhängigkeit von der Finanzindustrie, was sich weiter hemmend auf die angemahnten Reformen auswirkte.
 
In internationalen Verhandlungen ergab sich daraus die Neigung nationaler Repräsentanten, für Reformen zu plädieren, die der eigenen Finanzindustrie nicht schaden würden, aber gegen Reformen zu stimmen, die für sie schädlich sein könnten. In letzter Zeit wird das Wiederaufleben protektionistischer Tendenzen kritisch bemerkt. Das Schwergewicht der Regulierungsbemühungen könnte sich von der internationalen zurück auf die nationale Ebene verlagern, was den anfänglichen Bemühungen um die Schaffung eines level playing field für konkurrierende Finanzinstitutionen zuwiderläuft.
 

« Die Finanzkrise war nur die Manifestation einer viel umfassenderen, problematischen Entwicklung. »


 
Der Reformeifer wurde schließlich auch durch die Tatsache gedämpft, dass ein radikaler Wandel der Finanzmarktregulierung verlangt hätte, wichtige Voraussetzungen für das Funktionieren der kapitalistischen Wirtschaft in den tonangebenden Ländern einer kritischen Revision zu unterziehen. Die Finanzkrise von 2007/2008 war nur die Manifestation einer viel umfassenderen, problematischen Entwicklung – wie spätestens die nachfolgende Staatsschuldenkrise sichtbar gemacht hat. Während die Krise von 2007/2008 sich als Bankenkrise zeigte, verursacht durch Finanzinstitutionen, die unverantwortlich Kredite vergaben und mit komplex gebündelten Schuldenpapieren lukrativen Handel trieben, wurde die Staatsschuldenkrise durch unverantwortliches Schuldenmachen verursacht. Die beiden Krisen sind zwei Seiten einer Münze: einer an Wachstum orientierten Kultur des Schuldenmachens und des Profitierens vom Schuldenmachen der anderen. Diese Kultur ist integraler Bestandteil moderner kapitalistischer Demokratien; eine radikale Veränderung des internationalen Finanzsystems hätte an ihre Wurzeln rühren müssen. Dafür gibt es auch heute nicht nur politisch, sondern auch in der Öffentlichkeit keine Unterstützung.
 

 
Renate Mayntz ist emeritiertes wissenschaftliches Mitglied und Gründungsdirektorin (1984–1997) des MPIfG. Nach ihrem Studium am Wellesley College (USA) und an der FU Berlin habilitierte sie sich 1957 im Fach Soziologie. Sie lehrte an der FU Berlin, der Hochschule Speyer und der Universität zu Köln. Ihre Arbeiten sind richtungsweisend auf dem Gebiet der Gesellschaftstheorie, der politischen Steuerung, Politikentwicklung und Implementation sowie der transnationalen Regulierung. Ihr Forschungsinteresse richtete sich stets auch auf die Form und Funktion wissenschaftlicher Politikberatung.
 

 

Das Forschungsnetzwerk „Institutioneller Wandel von Finanzmärkten“


 
Im Sommer 2010 zählte das Netzwerk zweiundzwanzig Mitglieder, die aus sechs verschiedenen Ländern kamen. Sie präsentierten ihre Forschungsergebnisse auf zwei Workshops, die Anfang 2011 am MPIfG stattfanden. Das im Frühjahr 2012 im Campus Verlag publizierte Buch Crisis and Control: Institutional Change in Financial Market Regulation enthält Beiträge zu diesen Workshops. Fünf Kapitel des Buches analysieren Veränderungen der Finanzmarktregulierung in wichtigen entwickelten Ländern – den USA, Großbritannien, Deutschland, Frankreich und der Schweiz. Sechs weitere Kapitel befassen sich mit den Reformen, die von der Europäischen Union und von verschiedenen internationalen Institutionen auf den Weg gebracht wurden. Ein einleitendes Kapitel formuliert die sich aus den einzelnen Kapiteln ergebenden Antworten auf die Fragen, die das Netzwerkunternehmen leiteten. Im Zentrum des wissenschaftlichen Interesses stand der Ablauf des auf mehreren politischen Ebenen zugleich stattfindenden Wandlungsprozesses, die ihn antreibenden oder auch hemmenden Faktoren und seine Ergebnisse.
 

 
Zum Weiterlesen

 
Quelle
Renate Mayntz: Finanzmarktkrise und Reformpolitik: Treibende und hemmende Kräfte des institutionellen Wandels. In: MPIfG Jahrbuch 2013-2014. Köln: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung 2013, 51-56.

 
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